Giriş
Dünyanın neresinde çalışırsak çalışalım, iş hayatında hangi görevi yürütürsek yürütelim iş sağlığı ve güvenliğine yönelik yasal düzenlemeler ile karşılaşıyoruz. Yasal çerçevenin farklı ülkelere göre farklı üslup ve tarzlar takındığını da görüyoruz. Bir Arap ülkesinde farklı değerler ve gelenekler bu çerçevenin oluşturulması ve uyumsuzluk durumunda cezalandırma yöntemlerinin belirlenmesi için anahtar rol üstlenirken bir Kuzey Avrupa ülkesinde daha farklı bir üslup ve tarz ile karşılaşabiliyoruz.
Genel anlamda dünya genelinde yasal çerçeveler, işveren ve yöneticilerden çalışanlara sağlıklı ve güvenli bir çalışma ortamı ve koşulları sağlamalarını ve sürdürdükleri faaliyetlerin çalışanlara ve etkilenebilecek diğer kişilere zarar vermemesini şart koşuyor. Yasal çerçevenin söz konusu ülkedeki etkinliği o ülkedeki sağlık ve güvenlik kültürünün gelişiminde önemli rol oynuyor.
İşte bu temel gereklilik bir mevzuat formuna dökülürken ülkeler iki temel yaklaşım izliyor. Bu bağlamda düzenleyici yaklaşımlar;
- Tarifleyici (prescriptive) yaklaşım ve
- Hedef koyucu (goal setting) yaklaşım olarak iki başlıkta irdeleniyor.
Bu yazıda, tarifleyici ve hedef koyucu yaklaşımlar ele alınarak birinin diğerine göre üstünlüklerinin değerlendirilmesi ve ülkemizdeki yaklaşım da ele alınarak öneriler geliştirilmesi amaçlanmıştır.
Tarifleyici yaklaşım
Sağlıklı ve güvenli bir çalışma ortamı yaratılması için olan gereklilikleri mümkün olduğunca fazla detay içererek uygulayıcıya aktaran düzenleyici yaklaşım türüdür. Bu yaklaşım türünün hâkim olduğu ülkelerde, uygulayıcı (işverenler), yasal gereklere uyum sağlamak için nelerin gerekli olduğunu mevcut yasal mevzuattan kolaylıkla anlayabilir. Herhangi bir yorum ve ek araştırma yapmaya gereksinim oldukça azdır.
Örneğin, tarifleyici mevzuatta, yüksekte çalışan bir kişinin hangi ortamlarda hangi spesifik önlemi alacağı, korkulukların boyutları, dayanım gerekleri, güvenlik ağlarının dayanım ve kurulum gerekleri, kendisini bağlayacağı ankrajın kaç kN’a dayanması gerektiği, kullanacağı düşüş durdurucunun niteliği ve hatta bazen yerden kaç metre yükseklikte önlem alma zorunluluğunun başladığı gibi özel önlemler ve bilgiler açıkça ifade edilir. İşverenler gayet açık ifade edilen bu bilgileri kolaylıkla edinirler ve uygulama çabasına girerler.
Dünyada tarifleyici yaklaşımı başarılı olarak uygulayan ülkelerin başına Amerika Birleşik Devletleri gelir. Mevzuat oldukça açıklayıcı ve işverenler için oldukça iyi bir kılavuz niteliğindedir.
Hedef koyucu yaklaşım
Hedef koyucu yaklaşım, güvenli bir çalışma ortamının yaratılması için neler yapılması gerektiği yerine, ulaşılması hedeflenen nihai sonucu ele alır ve bu hedefe ulaşılmasını şart koşar. Bu yaklaşım türünde uygulayıcı, hedeflenen performans düzeyine ulaşabilmek için hangi özel gereklilikleri yerine getirmesi gerektiğini, kendisi, yapacağı risk değerlendirmesi ile belirler. Bu da işverenin, çalışma koşullarını iyileştirmek için mevzuatı yorumlayarak kendi işyerine uyarlamasına yönelik bir çaba sarfetmesini gerektirir.
Aynı örnekten yola çıkarsak; hedef koyucu yaklaşımın hâkim olduğu bir ülkede yüksekte çalışan birisi için mevzuat işverenlere, düşmenin önlenmesi için gerekli her tür tedbirin alınmasını emreder, tedbirlerin belirlenmesinde risk kontrol hiyerarşisinin uygulanması gerektiğini belirtir. Tedbirlere, mevcut işyeri koşullarında karar veren ve olumsuz senaryoda düşmenin gerçekleşmesi durumunda sorumlu çoğu zaman işverendir.
Hedef koyucu yaklaşımlar çoğu noktada işverenlere referans olması açısından ilgili sektörel uygulama kılavuzlarına ve Avrupa normlarına atıflar yapmaktadır.
Dünyada hedef koyucu yaklaşımı en iyi uygulayan ülkelerin başında Birleşik Krallık gelir. Mevzuat, işverenler için hedefleri ortaya koyar, işverenler hedefe ulaşmak için yapılacakları belirleyerek uygulama çabası içine girerler.
Avantaj ve dezavantajlar
Tarifleyici yaklaşım, işverenler için oldukça iyi bir kılavuz niteliğindedir. İşverenler ek bir çaba harcamadan ne yapması gerektiğini çok iyi anlayabilirler. Ancak tarifleyici yaklaşımda gereklilikler çok spesifik olarak belirtilmesinden dolayı, her sektör ve her iş alanı için çeşitlendirme mümkün olamayabilir. Bu da bazı işverenler için mevzuatta belirtilen gerekliliklerin uygulanabilir olmamasını doğurarak çelişkiler yaratabilir.
Tarifleyici yaklaşım, diğer taraftan işverenlerin kendi sahalarına özgü önlemlerin belirlenmesinde aktif görev almamasına neden olacağı için işverenlerin iş sağlığı ve güvenliği alanındaki teknik gelişimlerini kısıtlayıcı olabilir. Ayrıca, çok daha iyi standartlara erişim amaçlı, mevzuatta bulunmayan detayların hayata geçirilmesinin önüne geçilmesi gibi yasal uyumluluk odaklı bir yaklaşımı hâkim kılabilir.
Yasal düzenleyici açısından değerlendirildiğinde, tarifleyici mevzuatlar teftiş makamları için oldukça iyi bir kriterdir. Mevzuata uyumluluk denetimleri oldukça kolay bir şekilde gerçekleştirilebilir. Ancak, gelişen teknoloji ve üretim teknikleri, oldukça spesifik olarak hazırlanan mevzuatların sıkça revize edilmesi ve mevcut gelişmelere uygun hale getirilmesini gerektirir. Tüm sektörlere hizmet edecek bu mevzuatın oluşturulması ve oldukça sık gözden geçirilmesi yasal düzenleyicinin oldukça iyi bir teknik kadro ve altyapıya sahip olmasını gerektirir. Sık gözden geçirilen mevzuat diğer taraftan uygulayıcılar (işverenler) için önemli bir dezavantaj haline gelir.
Hedef koyucu yaklaşımda, yasal düzenleyici, işverenlerin kendi çalışma sahalarındaki özel tehlikelere odaklanarak ve referans alınabilecek kaynakları da ele alarak kendi risklerini değerlendirip önlemler geliştirmesini şart kılar. Bu yaklaşım, işverenlerin iş sağlığı ve güvenliği alanında teknik olarak kendilerini sürekli olarak geliştirmesini ve yaptıkları iş ile ilgili teknik ve teknolojik gelişmeleri yakından takip etmesini gerektirir.
Ancak, hedef koyucu yaklaşımın, yalnızca yasal düzenleyicinin hedefleri belirleyerek ortadan kaybolması ile başarıya ulaşamayacağı çok açıktır. Bu durumda işverenler mevzuatı yorumlarken görüş ayrılıklarına düşebilmekte, devlet ile bir çatışma haline girebilmektedir. İşte bu alanda yasal düzenleyicinin tutunduğu tavır son derece önemlidir. Bu yaklaşımı uygulamakta iyi örnek olarak vermiş olduğumuz Birleşik Krallık’ta yasal düzenleyici ile sivil toplum örgütleri, meslek odaları, işveren sendikaları ve konfederasyonları oldukça üretken bir iş birliği halindedir. Örneğin, yapı işlerinde çalışma iskelelerine yönelik bir mevzuat; iskelelerin çökmeyeceği ve çalışanların iskeleden düşmeyeceğini hedef olarak gösterirken, Birleşik Krallık’daki Ulusal Erişim ve İskele Konfederasyonu (NASC – National Access and Scaffolding Confederation) işverenlerin nasıl iskeleler kurması gerektiği ile ilgili oldukça detaylı kılavuzlar hazırlamakta (Örn: TG20:13, SG4:15 vb.), yasal düzenleyici bu kılavuzları desteklemekte ve işverenleri bu kılavuzlara göre iskele kurmaya teşvik etmektedir. Hatta bazı kılavuzları yasal düzenleyici onaylayarak bunları onaylı uygulama kılavuzları (Approved Code of Practice) haline getirmektedir. Ayrıca yasal düzenleyici, işveren yetkililerinin gelişimi için özel eğitim ve yeterlilik programları oluşturmuştur. Bu bağlamda işverenler hemen her endüstride yayınlanan bu kılavuzları dikkate alarak kendi önlemlerini belirlemede mümkün olduğunca az sorunla karşılaşmaktadır.
Hedef koyucu yaklaşımda, mevzuata konu unsurla ilgili hedefler genel nitelikte olduğundan dolayı bu hedeflerin sektör bazlı uygulanabilirliği ile ilgili sorunlar yaşanmamaktadır.
Yasal düzenleyici tarafından değerlendirildiğinde, hedef koyucu düzenlemelerin hazırlanması çok fazla teknik detay içermediğinden tarifleyici yaklaşımlara göre daha kolay olup hazırlık süreci tarifleyici yaklaşım kadar fazla teknik kadro ve altyapı gerektirmez. Yasal düzenleyici, teftişlerinde risk değerlendirmesi odaklı irdelemeler yapar. İşverenlerin uygun ve yeterli risk değerlendirmeleri yaparak önemli risklerini tespit edip, uygun önleyici tedbirler geliştirmeleri ve uygulamaları irdelenir.
Ülkemizdeki mevcut durum ve öneriler
Ülkemizin tarifleyici ve hedef koyucu yaklaşımın kısım kısım birlikte uygulandığı bir yasal düzenlemeye sahip olduğu söylenebilir. Aslında bu durum, tarifleyici yaklaşımdan hedef koyucu yaklaşıma geçişine yönelik bir dönem içinde olduğumuz şeklinde de yorumlanabilir.
Ülkemiz yasal düzenlemelerinin yakın tarihine göz attığımızda; 1974 yılında yayınlanan İşçi Sağlığı ve İş Güvenliği Tüzüğü’nün oldukça tarifleyici bir yapıda olduğunu görürüz. Yine aynı yıl yayınlanan ve uzun yıllar yürürlükte kalan Yapı İşlerinde İşçi Sağlığı ve İş Güvenliği Tüzüğü tarifleyici yapıda bir mevzuat örneğidir. Adeta bir kılavuz niteliğinde hem İSG profesyonellerine hem de işverenlere uzun süre referans olan bu tüzükler, içerdiği spesifik bilgi detayı ve gelişen teknoloji dikkate alındığında yıllar geçtikçe kılavuzluk görevini yavaş yavaş yitirmeye başlamış ve daha fazla gözden geçirilmeye ihtiyaç duymuştur. Sonuç olarak bu iki tüzük 2014 yılında yürürlükten kaldırılmıştır.
Sonraki dönemde önce 2003 yılında yayınlanan 4857 Sayılı İş Kanunu’nun ilgili maddeleri ve bu maddelere yönelik yönetmelikler ve sonrasında 2012 yılında yayınlanan 6331 Sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu ve alt mevzuatının gereklilikleri tüzükler detayında tariflememesi ve hedef koyucu cümleleri ön planda tutması düzenleyici yaklaşımımızın artık tarifleyiciden ziyade hedef koyucu bir odağa evirildiğini ortaya koymuştur. En somut örnek olarak 6331 Sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu’nun işveren sorumluluklarını ifade eden maddesi olan 4. Madde verilebilir;
“İşverenin genel yükümlülüğü
MADDE 4 – (1) İşveren, çalışanların işle ilgili sağlık ve güvenliğini sağlamakla yükümlü
olup bu çerçevede;
a) Mesleki risklerin önlenmesi, eğitim ve bilgi verilmesi dâhil her türlü tedbirin alınması, organizasyonun yapılması, gerekli araç ve gereçlerin sağlanması, sağlık ve güvenlik tedbirlerinin değişen şartlara uygun hale getirilmesi ve mevcut durumun iyileştirilmesi için çalışmalar yapar. …”
Bu madde ülkemizdeki düzenleyici yaklaşımın 2012 yılından sonra hedef koyucu bir odağa evirildiğinin önemli bir göstergesidir.
Hedef koyucu yaklaşımlar, etkin uygulandığında, ülkedeki sağlık ve güvenlik kültürünün gelişimine ivme kazandırabilir. Bunun örneği daha önce de belirtildiği üzere Birleşik Krallık’ta yaşanmıştır. Bu başarının altında yatan unsurları da belirtmiştik. Hedef koyucu yaklaşımın başarılı olabilmesi için tüm meslek odaları, STKlar, işveren sendikaları ve konfederasyonların iş sağlığı ve güvenliğine bilimsel olarak yaklaşması ve bu yaklaşımın ürünleri olarak dünyadaki teknik ve teknolojik gelişmeler uyarınca sektörel sağlık ve güvenlik kılavuzları geliştirmeleri ve yasal düzenleyicinin bu kılavuzların uygulanmasını teşvik edici programlar yürütmesi ve yasal düzenleyici tarafından işverenlere ve yetkililerine (yöneticilere) özel sağlık ve güvenlik gelişim programları oluşturulması ve yürütülmesi esastır.
Aksi halde, aslında ülkemizdeki mevcut sağlık ve güvenlik kültürünün gelişimini ivmelendirecek potansiyele sahip hedef koyucu yaklaşım, işverenlerin mevzuatı yorumlayamadığı, çıkmazlar içinde kaldığı ve yasal düzenleyici ile bir çatışma haline girdiği, sonuç olarak iş kazaları ve meslek hastalıklarının kontrol altına alınamadığı bir noktaya gitmesinin önüne geçmemiz mümkün olmayacaktır.
İstanbul, 30 Kasım 2020
Özgür Cengiz
Kurucu Direktör
Ege Consulting
Diğer Çalışmalarımız;
İş güvenliği sertifikası
İsg yönetim sistemleri
Eğitici eğitimi sertifikası